Just Policing – Idee, Konzept, Hintergründe

Kann „gerechtes polizeiliches Handeln“ (Schlabach 2011, S. 66) das Ideal der Gewaltfreiheit mit der internationalen Schutzverantwortung in Einklang bringen?
Ines-Jacqueline Werkner

Just Policing – dieses Konzept ist gar nicht mehr so neu, es existiert schon seit über 10 Jahren, ist aber nie in der friedensethischen Debatte zentral gewesen oder auch eingehender diskutiert worden. Ein Blick in die Literatur ergibt ein ähnliches Bild. Von daher versteht sich mein Vortrag auch als eine erste Annäherung an das Thema.

Just Policing, verstanden als „gerechtes polizeiliches Handeln“ (Schlabach 2011, S. 66), wurde als Lösung vorgeschlagen, das Ideal der Gewaltfreiheit mit der internationalen Schutzverantwortung in Einklang zu bringen. Im Fokus dieses Ansatzes steht das Ziel der Gewaltminimierung. So würden sich Polizeieinheiten aufgrund ihres Aufgabenprofils und ihrer Ausstat-tung deutlich vom Militär unterscheiden. Angestrebt werde nicht – so Fernando Enns (2013, S. 107) – ein „Sieg über andere“, vielmehr gehe es darum, „gerechte win-win-Lösungen zu ermöglichen“, und diese mit geringstmöglicher Zwangausübung. Dieser Gedanke findet sich bereits – zumindest in Ansätzen – in zentralen friedensethischen Dokumenten wie in der ökumenischen Erklärung zur Schutzpflicht (2006) oder auch in der Friedensdenkschrift der EKD (2007). Einen expliziten Bezug zu diesem Konzept weist der Entwurf eines Positionspapiers zur Friedensethik der Evangelischen Landeskirche in Baden auf. Und dieser hat – so jedenfalls mein Eindruck – die Diskussion deutlich befördert.

Kann Just Policing ein Element des gerechten Friedens darstellen? Welche friedenspolitischen Implikationen weist dieses Konzept überhaupt im internationalen System auf? Dazu soll zunächst der Entstehungskontext und Ansatz des Architekten dieses Konzeptes, Gerald Schlabach, kurz skizziert werden. In der Auseinandersetzung mit dem Konzept erweist es sich als notwendig, zwei Abgrenzungen vorzunehmen: zwischen Militär und Polizei sowie zwischen Policing und Just Policing. D.h. worin liegen die grundsätzlichen Unterschiede zwischen militärischer und polizeilicher Gewaltanwendung? Und was macht Policing zu Just Policing? Vor diesem Hintergrund erfolgt eine theoretische Verortung des Konzeptes im Kontext der internationalen Politik, um abschließend einen ersten Ausblick auf die möglichen Potenziale des Just Policing zu geben.

Entstehungskontext und Ansatz des Just Policing

Die Idee des Just Policing geht auf einen fünfjährigen mennonitisch-katholischen Dialog zurück, der von 1998 bis 2003 geführt wurde. Dabei wurden Gemeinsamkeiten festgestellt wie das christliche Friedenszeugnis oder auch die enge Verbindung von Frieden und Gerechtigkeit, aber auch Divergenzen benannt. Dazu zählt insbesondere der Dissens zwischen Gewaltfreiheit und gerechtem Krieg. Ziel war es daher, ein Konzept zu entwickeln, das die verschiedenen Positionen widerspiegeln könne.

Mit dieser Intention entwarfen Gerald Schlabach und Ivan Kauffman ein erstes inoffizielles Hintergrundpapier, das im Rahmen eines mennonitisch-katholischen Colloquiums 2002 erstmalig diskutiert und in den Folgejahren wesentlich unter der Federführung von Schlabach weiterentwickelt wurde. Dies erfolgte im Wesentlichen in zwei Kontexten: zum einen innerhalb von Bridgefolk, einer Graswurzelbewegung für den Dialog und die Einheit zwischen Mennoniten und Katholiken; zum anderen im Rahmen des Friedenskomitees des Mennonitischen Zentralkomitees, das Vertreter aus Wissenschaft, Praxis und Kirche zusammenbrachte und einen Rahmen für Gespräche und Konsultationen bereitstellte.

Was beinhaltet nun aber Just Policing im Konkreten? Das folgende Zitat skizziert die zentrale Grundidee dieses Ansatzes:

„Würden die besten Intentionen der Theoretiker des gerechten Krieges in die Praxis umgesetzt, dann würden sie nur ein gerechtes polizeiliches Handeln legitimieren, auf keinen Fall jedoch Krieg. Und wenn christliche Pazifisten in irgendeiner Weise Operationen, die begrenzte, aber potentiell tödliche Gewalt mit sich bringen, unterstützen, sich daran beteiligen oder sich zumindest nicht völlig dagegen aussprechen, dann gilt das für ein gerechtes polizeiliches Vorgehen. Just Policing – und nur ein gerechtes polizeiliches Handeln.“ (Schlabach 2011, S. 67)

D.h. während Just Policing aus erster Perspektive als eine eng begrenzte Anwendung des ge-rechten Krieges angesehen werden könne, sei im zweiten Falle eine pazifistische Lesart – beispielsweise im Sinne eines Rechtspazifismus – denkbar. Genau diese Konstellation ermögliche nach Schlabach die angestrebte Konvergenz beider Standpunkte. Hier deuten sich auch schon die beiden Abgrenzungen – militärische vs. polizeiliche Gewalt sowie Policing vs. Just Policing – an.

Militärische versus polizeiliche Gewalt

Bezüglich der ersten Unterscheidung – militärische vs. polizeiliche Gewalt – fokussiere ich auf Ausrichtung und Aufgaben, rechtliche Rahmenbedingungen und Einsatzmittel beider Gewalten und damit auf die eher „harten“ Faktoren.

Die Unterscheidung militärischer und polizeilicher Gewalt reicht weit in die Geschichte zurück. Basierend auf der Trennung von äußerer und innerer Sicherheit vollzog sich diese mit der Westfälischen Ordnung und der Konstituierung der modernen Nationalstaaten. So unterschied beispielsweise der königlich-preußische Landesschluss 1648 zwischen der „Sicherheit der Provintz“ und der „domestica securitate“. Es etablierte sich einerseits ein äußeres Gewaltmonopol des Staates: Der Krieg wurde verstaatlicht, es entstanden stehende Heere und der Grundsatz, dass nur noch die legitime Obrigkeit berechtigt war, Krieg zu führen, setzte sich allmählich durch. Darüber hinaus wurde äußere Sicherheit völkerrechtlich durch Bündnis- und Beistandspakte sowie durch Garantieverträge mit dritten Mächten hergestellt bzw. gefestigt.
Andererseits erfolgte eine klare Trennung des inneren vom äußeren Gewaltmonopol des Staates.

Dieses lässt sich historisch auf die „Policey“ zurückverfolgen. So entstand die moderne Polizei im 18. und 19. Jahrhundert nicht aus dem Bereich der bewaffneten Macht heraus, sondern aus dem Politikfeld der „Policey“, die als Ausdruck einer guten Verwaltung ihren Ursprung in der innenpolitischen Sorge um das Gemeinwohl hatte. Dabei basierte die Policey-Gesetzgebung wie auch später die moderne Polizei auf dem Präventionsprinzip und unterschied sich dadurch kategorisch vom Militär, das wesentlich auf dem Reaktionsprinzip beruhte. Diese Trennung von äußerer und innerer Sicherheit sowie von Militär und Polizei setzte sich in der weiteren Entwicklung fort.

Durch die Ausweitung von militärischen Aufgaben und Missionen jenseits des Krieges – insbesondere seit den 1990er Jahren – verschwimmt diese Abgrenzung jedoch zunehmend. In der Regel handelt es sich nicht mehr um die klassischen und im engen Zusammenhang mit der Nation stehenden Aufgaben des Militärs, eher um militärische Einsätze zur internationalen Rechtsdurchsetzung. Der Militärsoziologe Morris Janowitz prägte dafür den Ausdruck der Konstabulisierung (Verpolizeilichung) der Streitkräfte. Gustav Däniker spricht in diesem Kontext vom Soldaten als „miles protector“; Wolfgang Vogt konstatiert eine Transformation von Militär in „Politär“. Caroline Holmqvist schließlich formt den Begriff des „Policing War“.

Deutlich wird diese Entwicklung auch in dem Konstrukt der Responsibility to Protect. Mit der dortigen Neubestimmung des Souveränitätsbegriffs, wonach sich die Souveränität des Staates an der Souveränität seiner Bürger messen lassen muss, wird nicht nur die Verklammerung zwischen staatlicher Souveränität und Sicherheitsgewährleistung betont. Zugleich verbindet der neue Souveränitätsbegriff der R2P die innere und äußere Sphäre miteinander, indem die Verantwortung der internationalen Staatengemeinschaft greift, wenn ein Staat nicht fähig oder willens ist, seine Bürger zu schützen.

Angesichts der verschiedenen historischen Ausgangsbedingungen und -kontexte lassen sich – und damit komme ich zum zweiten Aspekt – rechtliche Differenzen zwischen Polizei und Militär ausmachen, deren Grundlagen einerseits das jeweils nationale Polizeirecht, andererseits das humanitäre Völkerrecht bilden. Der gravierendste Unterschied, auf den insbesondere die Vertreter des Just Policing-Ansatzes abheben, betrifft die Frage des Gewaltgebrauchs. Das Polizeirecht sieht – zumindest in Demokratien – ein prinzipielles Tötungsverbot vor, das auch für Rechtsbrecher gilt. Dagegen beinhaltet das humanitäre Völkerrecht, konkret die Genfer Konvention, lediglich den Schutz von Nicht-Kombattanten sowie von außer Gefecht befindlichen Kombattanten. Zwar lässt sich mit der Kriegsächtung und dem Gewaltverbot in der UN-Charta auch hier von einem prinzipiellen Tötungsverbot ausgehen. Im Falle gerechtfertigter Gegengewalt tritt die Differenz dann aber deutlich zutage. Dann ist Töten erlaubt und stellt mehr als eine nur finale Möglichkeit dar.

Deutliche Unterschiede zwischen Polizei und Streitkräften bestehen nach wie vor – und das wäre das dritte Unterscheidungskriterium – in den Einsatzmitteln: Während zur polizeilichen Ausrüstung neben „polizeitypischen“, nicht-letalen Waffen lediglich Einzelschusswaffen gehören, die i.d.R. keine großflächige Wirkung entfalten, verfügt das Militär über (Groß-)Waffensysteme mit einem erheblichen Zerstörungspotenzial, teilweise sogar über Massenvernichtungswaffen. Aus der militärischen Bewaffnung und ihrer Anwendung resultiert dann auch – wenn auch nicht ausschließlich – das Problem der Kollateralschäden. Für viele Vertreter des Just Policing-Ansatzes spricht gerade die Form der Einsatzmittel für Polizeieinheiten.

Mit diesen Differenzen verbunden werden häufig Wahrnehmungsunterschiede zwischen Mili-tär und Polizei. So könnten Polizeikräfte auf diese Weise zu einer höheren Akzeptanz in der lokalen Bevölkerung beitragen, während Streitkräfte unter Umständen auch als Besatzer wahrgenommen werden würden.

Dennoch, grundsätzlich bleibt bei Polizeikräften im Allgemeinen und Just Policing im Besonderen die Frage zu beantworten, was geschehen soll, wenn im Konfliktverlauf Menschen bedroht werden und weder friedliche Streitbeilegungsmechanismen noch polizeiliche Maßnahmen greifen.

Was macht Policing zu Just Policing?

Zur zweiten Abgrenzung: Hier differenziert der Just Policing-Ansatz polizeiliches Handeln noch einmal aus. Denn nicht jede Polizeigewalt ist gerecht, und Policing nicht gleich Just Policing. Wie aber könnte ein solches Just Policing aussehen? Hier rekurrieren Vertreter wie Tobias Winright – ausgehend von Arbeiten von John Kleinig, der zwischen verschiedenen Policing-Modellen differenziert – auf das sog. Social Peacekeeper-Modell. Dabei sei es die Aufgabe der Polizei, die friedliche, gemeinschaftliche Ordnung zu sichern bzw. (wieder)herzustellen. Dies beinhalte auch, die Ursachen von Kriminalität zu identifizieren, zu verstehen und zu bearbeiten. So komme der Polizei nicht nur eine reaktive, sondern vornehmlich auch präventive und vermittelnde Rolle zu. In diesem Kontext stelle die Anwendung von Ge-walt dann auch nur ein Instrument – ein letztes, manchmal notwendig werdendes Mittel – und kein dominanter modus operandi mehr dar.
Dieses Modell kommt dem historischen Gedanken der „Policey“ recht nahe, erweist sich aber auch als voraussetzungsreich. So müssen letztlich drei Grundannahmen gelten:

(1) muss es eine Gemeinschaft geben, in der die Polizei eingebettet ist;

(2) muss eine allgemeine Zustimmung darüber bestehen, was das Gemeinwohl sei; und

(3) muss die Gemeinschaft an der Verfolgung dieses Gemeinwohls und an der Aufrechterhal-tung der Ordnung auf der Basis des Rechts interessiert sein.

Zu prüfen wäre hier, inwieweit die Grundannahmen dieses Modells, die für lokale (demokratische) Gemeinschaften häufig gelten, auch auf die internationale Ebene übertragbar sind. Institutionell könnten die Vereinten Nationen der Ort eines Just Policing sein. Hier deutet sich beispielsweise mit der Responsibility to Protect bereits ein weltinnenpolitischer Rahmen an, innerhalb dessen ein solches Konzept zur Anwendung kommen könnte. Trotz institutioneller Fortschritte, die in diese Richtung deuten, wie die Einrichtung eines Internationalen Gerichtshofes oder mittlerweile eingeführte und etablierte Rules of Engagement scheint der allgegenwärtige Reformbedarf der Vereinten Nationen aber eher gegen diese Idee zu sprechen.

Was wären aber mögliche Kriterien, die das Wort „Just“ rechtfertigen könnten? Welche Gerechtigkeitsmodelle können hier zum Tragen kommen? Und worauf sollte sich das „Just“ beziehen: auf das internationale Setting, in dem Just Policing zum Einsatz kommen soll, auf die Organisation Polizei oder auf das Ergebnis der Polizeiarbeit? Hier bleibt das Konzept von Schlabach völlig unbestimmt.

Im Hinblick auf die Frage nach Kriterien eines „Just“ könnten sich die verschiedenen Dimensionen institutioneller Gerechtigkeit nach Nancy Fraser als hilfreich erweisen. Sie identifiziert prozedurale, distributive sowie Anerkennungsaspekte als wesentliche Bestimmungsfaktoren institutioneller Gerechtigkeit.

Die prozedurale Gerechtigkeit wird definiert als Fairness der Prozesse. Das beinhaltet Entscheidungsprozesse und die Möglichkeit einer Partizipation an diesen Prozessen, aber auch Transparenz. Angesichts der Konstruktion des UN-Sicherheitsrates einschließlich der Privilegierung seiner fünf ständigen Mitglieder stellt diese Gerechtigkeitsdimension das wahrscheinlich größte Problem im internationalen Setting dar. Weitgehend ungeklärt sind in diesem Kontext auch Fragen von Checks and Balances und damit Aspekte der Überwachung und Kontrolle von Einsätzen. Für die Organisation Polizei hieße dies, auf internationaler Ebene auf verbindliche Standards und ein einheitliches Polizeirecht zu rekurrieren.

Distributive Gerechtigkeit beinhaltet faire institutionelle Verteilungsmechanismen, insbesondere im Hinblick auf Ressourcen. Auch diese Dimension ist angesichts des nur unvollständigen Gewaltmonopols der Vereinten Nationen und fehlender Stand-by-Forces im internationalen Setting nicht unproblematisch: Wer stellt welche personellen und finanziellen Ressourcen bereit? Befinden sich diese in einer Balance? Hier haben sich in den letzten Jahren bei internationalen Polizeieinsätzen deutliche Verschiebungen ergeben, die die distributive Gerechtigkeit unterminieren können. Darüber hinaus ist Verteilungsgerechtigkeit auch im Hinblick auf die Ergebnisse zu bewerten. So könnte ebenso eine regionale Selektivität internationaler Polizeieinsätze als ungerecht empfunden werden und Anfragen an die Legitimität dieser stellen.

Die dritte Dimension, die Anerkennungsgerechtigkeit, fokussiert auf die Behandlung, die ein Akteur im formellen oder informellen Umgang erfährt. Dabei spielen Aspekte wie Kommunikation, die Einbeziehung lokaler Akteure oder auch die Berücksichtigung politischer und kultureller Besonderheiten vor Ort eine zentrale Rolle. Auch diese Perspektive von Gerechtigkeit kann sich als schwierig erweisen, gerade wenn verschiedene Normen und Normenverständnisse aufeinandertreffen, insbesondere im Einsatzland, letztlich aber auch schon innerhalb der Organisation einer internationalen Polizei.

Just Policing – ein realistisches Modell?

Just Policing – Wie realistisch ist diese Vorstellung in der internationalen Politik? Im Sinne der gleichnamigen Theorieschule – des Realismus bzw. Neorealismus – wohl eher nicht. Nach diesem Ansatz nutzen Staaten Macht, um ihre Sicherheit und Souveränität zu sichern. Hier wäre Just Policing schwer durchzusetzen, und wenn, dann nur durch eine die hegemoniale Macht dominierte Weltpolizei – eine Option, die gerade nicht in der Intention der Vertreter des Just Policing-Ansatzes liegt.

Der liberale Institutionalismus, bei dem der Gedanke der internationalen Kooperation zur Wahrnehmung gemeinsamer Interessen im Zentrum der Betrachtung steht, spricht schon eher für ein Just Policing. Hier stellen die Annahme einer internationalen Gemeinschaft und das Verständnis, dass Staaten das Allgemeinwohl verfolgen und dem internationalen Recht folgen, gemeinsame Grundüberzeugungen dar. Die Schwäche des institutionalistischen Ansatzes besteht jedoch in der Unfähigkeit, überzeugend mit dem Problem aggressiver oder mächtiger Staaten umzugehen, wie sich beispielsweise an der Konstruktion des UN-Sicherheitsrates zeigt.
Als fruchtbarer könnte sich dagegen der konstruktivistische Zugang erweisen. Nach diesem Ansatz sind die Interessen von Staaten nicht vorgegeben, sondern durch Ideen, Werte und Normen geprägt. Ein zentraler Stellenwert kommt dabei der Wahrnehmung der äußeren Realität zu. Hier hätte Just Policing – angesichts einer unterschiedlichen Wahrnehmung von Polizei- und Streitkräften und eines veränderten Verständnisses einer Polizei als Social Peacekeeper – durchaus das Potenzial, den Fokus der Aufmerksamkeit auf den präventiven Charakter der Konfliktbearbeitung zu richten.

Letztlich ist Just Policing im Kontext weltinnenpolitischer Vorstellungen zu betrachten. Nach Carl Friedrich von Weizsäcker (1976, S. 243) bezeichnet Weltinnenpolitik „eine sich ausbreitende Wahrnehmungsweise weltpolitischer Vorgänge, eine entstehende Bewusstseinsebene“; „[w]eltinnenpolitisch denkt, wer weltpolitische Vorgänge so beurteilt, als seien sie Innenpolitik“. Gefordert sind dabei „übernationale Institutionen“ sowie perspektivisch die „Übertragung des Polizeimonopols an eine internationale Behörde“.

Ausblick

Was bedeutet dies nun aber für das Konzept des Just Policing? Die Unzulänglichkeiten sind benannt worden: Just Policing ist auf ein funktionierendes Gewaltmonopol der Vereinten Nationen angewiesen. Auch wenn mit dem UN-Sicherheitsrat ein Autorisierungsmonopol für die Anwendung von Gewalt vorliegt, fehlt ein rechtsstaatlich eingehegtes Gewaltmonopol. Angesichts einer nur unvollständigen Weltinnenpolitik verbleibt Just Policing gezwungenermaßen unterhalb der Schwelle der militärischen ultima ratio. Damit bleibt die grundlegende friedens-ethische Frage nach der Legitimation militärischer Gewaltanwendung weiterhin bestehen und internationale Polizeikräfte in der akuten Konfliktphase auf die Kooperation mit dem Militär angewiesen.

Just Policing zielt aber – und darin sehe ich die Chance dieses Konzeptes – auf Gewaltminimierung. Es fokussiert auf die Ursachen von Gewalt und könnte – konstruktivistisch argumentiert – durch veränderte Wahrnehmungen einen neuen Ansatz im internationalen Umgang mit Konflikten etablieren und neue Perspektiven in der Konfliktprävention eröffnen, womit sich im Sinne des gerechten Friedens und angesichts der Prozesshaftigkeit des Friedens auch die Schwelle der militärischen ultima ratio sukzessive verschieben ließe.

Literatur

Düringer, Hermann und Horst Scheffler. 2002. Internationale Polizei – Eine Alternative zur militärischen Konfliktbearbeitung. Frankfurt a. M.: HAAG + HERCHEN Verlag (insbesondere die Beiträge von Erwin Müller und Thorsten Stodiek).
Enns, Fernando. 2013. Gerechter Frieden zwischen Interventionsverbot und Schutzgebot. Das ethische Dilemma der Gewaltanwendung. In Menschen geschützt – gerechten Frieden verloren? Kontroversen um die internationale Schutzverantwortung in der christlichen Friedensethik, hrsg. von Ines-Jacqueline Werkner und Dirk Rademacher, 95-109. Münster: Lit.
Fraser, Nancy. 2008. Scales of Justice. Reimagining Political Space in a Globalizing World. Malden, MA: Polity Press.
Schlabach, Gerald W. 2007. Just Policing, Not War. An Alternative Response to World Violence. Collegeville, Minnesota: Liturgical Press (insbesondere die Beiträge von Reina C. Neufeldt, Gerald Schlabach und Tobias Winright).
Schlabach, Gerald W. 2011. „Just Policing“ – die Frage nach der (De-)Legitimierung des Krieges muss nicht kirchentrennend bleiben. Lernerfahrungen aus dem mennonitisch-katholischen Dialog. Ökumenische Rundschau 2011 (1): 66-79.
Weizsäcker, Carl Friedrich von. 1976. Wege in der Gefahr. Eine Studie über Wirtschaft, Gesellschaft und Kriegsverhütung. München und Wien: Hanser.
Werkner, Ines-Jacqueline. 2011. Die Verflechtung innerer und äußerer Sicherheit. Aktuelle Tendenzen in Deutschland im Lichte europäischer Entwicklungen. Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 4 (1): 65-87.

Quelle: Dieser Vortrag basiert auf einem Handbuchbeitrag; vgl. Ines-Jacqueline Werkner: Just Policing – ein neues Paradigma? In Handbuch Friedensethik, hrsg. von Ines-Jacqueline Werkner und Klaus Ebeling. Wiesbaden: Springer VS (in Vorbereitung) und ist abgedruckt in: epd-Dokumentation Nr. 16 vom 14.04.2015, 26-30. Frankfurt a. M.